对省十四届人大三次会议《关于推进我省在文物保护领域立法的建议》（第1275号建议）的答复

武中华代表：

  您提出的关于推进我省在文物保护领域立法的建议收悉，现答复如下：

  十分感谢您关注、关心我省文化遗产保护与利用工作。

  今年3月1日，新修订的《中华人民共和国文物保护法》实施。新修订的《文物保护法》深入贯彻习近平总书记关于文物工作的重要指示批示精神，坚持以人民为中心的发展思想，聚焦文物保护利用工作的新情况、新问题，进一步健全文物保护制度，强化文物保护责任，加大文物保护力度，为做好新时代文物工作提供了坚实的法治保障。我省高度重视文物保护领域立法工作，2023-2025年，连续三年省人大将制定《辽宁省文物保护利用管理条例》（以下简称条例）列为立法调研项目并组织开展立法调研。

  一、辽宁省文物保护利用现状

  党的十八大以来，辽宁省各地区各相关部门严格贯彻《中华人民共和国文物保护法》（简称《文物保护法》）的要求，不断加强文物保护工作，文物保护事业卓有成效，但文物保护利用工作依然任重道远，缺乏能够实现文物资源管理全覆盖，对各类文物进行全方位保护利用的全局性、整体性规范。文物保护利用工作整体尚存在以下问题：

  （一）受传统文物保护理念的束缚，文物保护利用工作推进过程中存在活化利用不充分的问题。在实际工作中，基层工作人员受制于文物保护级别、要求，依旧坚持传统理念，重修轻用，敢修不敢用，导致文物保护与利用工作之间缺乏有效的延续性。在做好保护工作的基础上，未能进一步推进文物的活化利用，从而导致文物利用出现滞后。

  （二）文物保护利用方式良莠不齐，利用上存在商业化程度较重的问题。部分文物所有权人、管理人、使用人在重效益轻价值的心态下，过于重视文物利用过程中的投入产出比，而忽略对文物本身保护、利用价值的重视，对文物合理利用不够系统。

  因此，推进《条例》制定，是推动辽宁省文物保护利用迈上新台阶，促进全省文物事业的全方位高质量发展的必然要求。

  二、制定《条例》的必要性

  （一）制定《条例》是贯彻落实中央决策部署和省委工作要求的重要举措。文物事业的发展必须遵循法治原则，秉持法律这一准绳，用好法治这一方式。早在2011年2月，国家文物局印发的《关于文物系统依法行政和建设法治政府的意见》要求，“继续加强文物保护制度建设，做到文物工作各个方面均有法可依，有章可循，加快构建文物保护法律法规体系化步伐。” 2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》明确提出“健全文物保护利用法律制度和标准规范”。2021年国务院办公厅印发的《“十四五”文物保护和科技创新规划》确立了到2025年“完善文物领域法律法规体系。”《辽宁省“十四五”文物事业发展规划》提出，到2025年初步实现全省文物治理体系与治理能力法治化、系统化、现代化。

  2025年3月，《中共中央宣传部 文化和旅游部 国家文物局 司法部 住房城乡建设部 全国普法办公室关于学习宣传贯彻〈中华人民共和国文物保护法〉的通知》提出，要结合实际，研究制定具体的实施办法和措施。《条例》制定已列入省十四届人大常委会五年立法规划。

  （二）制定《条例》是贯彻新时代文物工作要求的现实需要。我国新时代文物工作要求为“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”。习近平总书记指出：“历史文化遗产是不可再生、不可替代的宝贵资源，要始终把保护放在第一位。”保护和发展并非对立，而是相辅相成、同等重要。一方面，文物保护是文物利用的前提，只有将文物进行妥善保管和传承，才能进一步展示、利用，让收藏在禁宫里的文物、陈列在辽沈大地的遗产、书写在古籍里的文物都活起来，推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展；另一方面，在对文物的利用中又能为文物保护提供新思路，尤其是在当前的数字化时代，文物的保护和利用都应当与时俱进，对文物的展示利用突破空间地域的限制，让更多人能参与到文物的传承和保护中来。

  目前在文物工作的开展中对合理利用文物这一问题的重视程度不够，全省的地方法规中几乎没有提及文物利用方面的规范。因此有必要通过制定《条例》加强文物保护利用工作。

  （三）制定《条例》是坚定全省人民文化自信具体措施。“文物承载着中华民族的基因和血脉”，保护文物就是保护国家和民族的历史命脉，延续和传承中华文化，利用文物就是弘扬文化。文物作为文化的有形载体和具体表现形式，其内涵和外延也随着中华文化的不断发展而丰富。在新的时代背景下，文物绝对不是展览柜里的摆设，要在利用中让文物活起来，要更加以人为本，满足广大人民群众对文化历史的认知需求。因此，构建和完善文物保护法规体系，依法保护利用管理文物资源，发展文物事业，是坚定全省人民文化自信和文化凝聚力的具体措施。

  （四）制定《条例》是统筹设计全省文物立法体系的要求。辽宁省的文物数量繁多，再加上文物分布地域广泛，文物管理的工作难度较大。《条例》作为全省文物管理顶层设计和目标导向的重要手段，在引领文物保护理念和具体措施的落实上发挥着重要的作用。

  目前，省内文物保护管理相关法律法规，大部分为效力较低的地方规范性文件和地方工作文件，少量为地方性法规，个别为地方政府规章，地方性法规和地方政府规章的构成比例差异悬殊。一方面，地方性法规往往局限于某一特殊类型文物的保护，缺乏全面的统筹设计和全局考虑。另一方面，地方政府制定的规范文件数量较少，且缺少具体的职能划分、权限划分、责任设定等行政职权内容。基于文物管理工作的全局考虑，改变立法结构比例上的失衡和分散立法的管理方式，文物管理立法的体系结构更加清晰，制定《条例》是非常必要的。

  三、制定《条例》的主要内容

  （一）以新修订的《文物保护法》为基本遵循。以《文物保护法》为上位法，国家层面出台了《历史文化名城名镇名村保护条例》《文物保护工程管理办法》《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》等一批文物法规规章和规范性文件，初步构筑了不同领域、不同类型纵向层面的文物保护法规体系，为《条例》的制定提供了基本遵循。

  （二）强化责任落实。《条例》严格落实文物保护主体责任，建立健全党委领导、政府负责、部门协同、社会参与的文物保护工作机制。文物部门要认真履行监管职责，加强对文物保护工作的统筹规划、组织协调和监督管理。司法、自然资源、住房城乡建设等部门要按照职责分工，做好相关工作，形成工作合力。加强文物保护执法队伍建设，加大执法力度，严肃查处文物违法犯罪行为。​

  （三）《条例》明确重点内容。《条例》明确：在市、县、乡镇国土空间规划中统筹落实各级文物保护单位的保护范围和建设控制地带、地下文物埋藏区、水下文物保护区等历史文化保护线范围和管控要求，将不可移动文物保护空间管制的规划要求纳入国土空间规划“一张图”监督实施，严格保护全国重点文物保护单位、省级文物保护单位，加强对地下文物埋藏区、水下文物保护区的保护管理，落实各类保护范围和建设控制地带的管控要求。加强文物普查力度，提高公众历史文化保护意识，推动更多尚未定级的不可移动文物纳入文物保护单位对历史文化保护线内经文物主管部门核定可能存在历史文化遗存的土地，实行“先调查、后建设”“先考古、后出让”制度。编制《辽宁省城乡历史文化保护传承体系规划》,文物保护专项规划与国土空间总体规划的衔接，实现多规合一等内容。

  目前，《条例》制定工作已经启动,正在进行立法调研及法规草案文本起草阶段，待条件成熟后立即按照立法程序启动《辽宁省文物保护利用管理条例》立法工作。

  辽宁省文化和旅游厅

  2025年5月28日